Toen Ghana zijn proces van een vrijwillige partnerschapsovereenkomst (VPA) met de Europese Unie begon, was de aantrekkingskracht duidelijk. Europa is een belangrijke markt voor Ghanees hout, de internationale verwachtingen rond de legaliteit ervan veranderden en de VPA bood zowel markttoegang als steun voor het versterken van het nationale bosbeheer.
Na een reis van 16 jaar werd Ghana vorig jaar het eerste Afrikaanse land dat een FLEGT-licentie (Forest Law Enforcement, Governance and Trade) behaalde.
In een Mongabay-commentaar dat vorig jaar werd gepubliceerd, verwelkomde Fred Pearce deze prestatie, terwijl hij een ongemakkelijke vraag stelde: zou Ghana ook de laatste kunnen zijn? Nu de toekomstige richting van FLEGT en het VPA-model onzeker is, vraagt hij zich af of het lange en moeilijke proces dat tot aanzienlijke veranderingen in Ghana heeft geleid, er misschien niet in zal slagen om anderen een pad te bieden.
Omdat ik vanaf de onderhandelingen tot en met de implementatie betrokken ben geweest bij dit VPA-proces, denk ik dat de ervaringen van Ghana wijzen op een bredere manier om deze kwestie te beschouwen.
Of andere landen nu wel of niet het voorbeeld van Ghana volgen wat betreft hun eigen FLEGT-vergunningen, het proces veranderde de manier waarop de nationale bosbouwsector beleid maakt, hout reguleert, de legaliteit verifieert en de overheid, de industrie en het maatschappelijk middenveld in hetzelfde bestuurssysteem brengt. Deze veranderingen bestaan nu binnen de nationale instellingen van Ghana, en naar mijn mening vertegenwoordigt dit de belangrijkste erfenis van het proces.
Internationaal kader wordt een nationaal proces
Een van de eerste lessen uit Ghana is dat extern ontworpen raamwerken niet zomaar kunnen worden overgedragen naar nationale systemen. Toen de VPA werd ondertekend, bleken de oorspronkelijke verwachtingen rond de implementatie optimistisch. Voor het bouwen van een Timber Legality Assurance System (TLAS) moesten de vereisten worden geïnterpreteerd via de wetten, instellingen, technische systemen, de bosbouwsector en de politieke economie van het land. Dat is een noodzakelijk proces, en een proces dat tijd kost.
Er is een begrijpelijke tendens in internationale programma’s om lange implementatieperioden te beschouwen als een bewijs dat de vooruitgang tot stilstand is gekomen, maar de ervaring van Ghana wijst erop dat grotere voorzichtigheid geboden is. Nationale belanghebbenden moeten een nieuw concept begrijpen, bepalen hoe het zich verhoudt tot bestaande systemen, over veranderingen onderhandelen, instellingen opbouwen, technische capaciteit ontwikkelen en uiteindelijk de verantwoordelijkheid nemen voor wat begon als een extern gedreven initiatief. Dit is vooral belangrijk als het doel transformatie is en niet de oplevering van een kortetermijnproject.
In Ghana vereiste de implementatie veranderingen in de regelgevingspraktijk, nieuwe institutionele arrangementen en de integratie van systemen die voorheen afzonderlijk functioneerden: agentschappen in de bosbouwsector moesten nauwer samenwerken en wettelijke wettigheidsvereisten moesten worden vertaald in een gemeenschappelijke nationale standaard en praktische verificatieprotocollen. Het traceren van hout, de verificatie van de wettigheid, het verlenen van vergunningen en onafhankelijk toezicht moesten allemaal functioneren als onderdelen van één nationaal systeem.
Het resulterende Ghana Legality Assurance System, of GhLAS, heeft waarde die verder gaat dan de afgifte van een FLEGT-vergunning, omdat het de manier versterkt waarop legaliteit wordt toegepast en gecontroleerd in de hele houttoeleveringsketen.
Proces veranderende beleidsvorming
Een tweede les werd minder verwacht. Vóór de VPA benaderden de regering, de industrie en het maatschappelijk middenveld van het land de debatten over het bosbeleid niet altijd vanuit vertrouwensposities, en een aantal langlopende kwesties waren diepgeworteld geraakt. Het maatschappelijk middenveld vervulde een belangrijke waakhondrol toen de overheid haar beleidsruimte verdedigde, terwijl de particuliere sector over haar eigen gevestigde kanalen beschikte om de overheid te betrekken.
De VPA veranderde de omstandigheden waaronder deze groepen met elkaar omgingen. Er was consensus nodig en elke groep belanghebbenden had ook duidelijke prikkels voor de succesvolle onderhandelingen over en implementatie van de VPA. Voor de overheid waren er bestuurs- en handelsdoelstellingen. Voor de industrie was toegang tot een belangrijke internationale markt van belang, en het maatschappelijk middenveld zag kansen om de verantwoordelijkheid, participatie en vertegenwoordiging van bosgemeenschappen te versterken.
Hoewel dit de meningsverschillen niet wegnam, creëerde het wel een platform waarop meningsverschillen konden worden aangepakt en opgelost.
Voor het eerst moesten concurrerende standpunten over kwesties waarover voorheen via persverklaringen of besloten bijeenkomsten werd gedebatteerd, aan een gemeenschappelijke tafel worden gebracht. De overheid moest anders reageren op de zorgen van het maatschappelijk middenveld, de industrie moest haar standpunt presenteren en verdedigen in aanwezigheid van andere belanghebbenden, en het maatschappelijk middenveld moest rechtstreeks betrokken zijn bij het proces van het vinden van werkbare beleidsoplossingen.
In de loop van de tijd veranderden de relaties. Een stakeholderproces dat begon met aanzienlijke meningsverschillen leidde tot wat tijdens internationale bosbijeenkomsten informeel bekend werd als ‘Team Ghana’. Voor mij blijft dit een van de belangrijkste uitkomsten van het proces.
De ervaring van Ghana heeft geleerd dat belanghebbenden die voorheen als onverenigbare standpunten werden beschouwd, tot overeenstemming kunnen komen als er voldoende prikkels zijn om aan tafel te blijven zitten om tot een beleidsafronding te komen. Dit is een les die niet beperkt blijft tot de bosbouw.
Nationaal systeem, grotere waarde
Fred Pearce vestigde ook terecht de aandacht op het bredere ecologische belang van de prestatie van Ghana: het waarborgen van de wettigheid alleen kan niet elke druk op de bossen wegnemen. De bossen in Ghana worden geconfronteerd met uitdagingen die veel verder reiken dan de formele houtsector, waaronder landbouwuitbreiding en andere oorzaken van bosverlies.
Maar effectieve bosbescherming hangt gedeeltelijk af van een functionerend bestuurssysteem. Wetten moeten begrijpelijk en handhaafbaar zijn en worden ondersteund door betrouwbare informatie.
Niet alleen moeten bosproducten traceerbaar zijn, maar exploitanten moeten ook weten welke naleving vereist is, en waarom. Het maatschappelijk middenveld heeft ruimte nodig om de uitvoering te controleren, net zoals toezichthouders systemen nodig hebben die kunnen vaststellen of regels worden nageleefd.
Het VPA-proces heeft deze fundamenten versterkt. Het hielp ook kleinere houtproducenten met minder middelen om te reageren op de veranderende marktvereisten. Een nationaal beheerd systeem kan de kosten en capaciteit van de wettigheidsgarantie veel breder spreiden dan benaderingen die volledig afhankelijk zijn van individuele bedrijven die hun eigen systemen ontwikkelen.
Het nationale systeem biedt ook portalen die voldoen aan de informatie- en transactiebehoeften van alle belanghebbenden. Het plug-inportaal voor het maatschappelijk middenveld geeft het publiek toegang tot informatie over bosbeheer. Het industrieportaal stelt gebruikers in staat transactiegegevens te bekijken en in te dienen voor wettelijke en regelgevende doeleinden, terwijl de EU-markt toegang heeft tot elektronische licenties zodra deze in Ghana zijn uitgegeven.
Het proces heeft daarom grote waarde, ongeacht het doel waarvoor het oorspronkelijk is ontworpen. De Ghanese systemen voor het volgen en verifiëren van de wettigheid van het hout leverden al bewijs van naleving van de wet aan kopers die due diligence uitvoerden voordat de licentieverlening formeel van start ging.
Daarom zou ik voorzichtig zijn met het beoordelen van de waarde van de VPA alleen op basis van het aantal uiteindelijk afgegeven vergunningen.
Nationale systemen hebben voortdurende verbetering nodig
Er is nog een laatste les uit Ghana die nu bijzonder belangrijk is: nationale bestuurssystemen mogen niet worden opgevat als eindproducten. De wettelijke definitie die via het Ghanese VPA-proces is ontwikkeld, is zelf opnieuw bekeken nu belanghebbenden diepere hervormingen overwogen. Instituties zijn geëvolueerd, de technologie is veranderd en zodra systemen gaan functioneren, worden nieuwe zwakheden zichtbaar. Dit is een inherent onderdeel van het functioneren en verbeteren van een nationaal systeem.
Een nationaal systeem biedt een platform waarop verbeteringen kunnen worden voortgezet. De geloofwaardigheid ervan hangt af van het vermogen om zwakke punten te identificeren, erop te reageren en het vertrouwen van belanghebbenden in de loop van de tijd te behouden.
Op deze manier bezien is het verwezenlijken van Ghana’s VPA-traject niet het creëren van een perfect bosbeheersysteem. Het is het creëren van nationale capaciteit en een institutionele basis voor voortdurende verbetering.
Dit brengt mij terug bij de vraag van Fred Pearce. Als het model voor internationale samenwerking op het gebied van de legaliteit van hout er uiteindelijk anders uitziet dan het VPA-proces dat Ghana zestien jaar geleden begon, moeten de ervaringen nog steeds zorgvuldig worden bestudeerd. Landen zullen verschillende wetten, instellingen en politieke economieën hebben, en de Ghanese ervaring zal moeten worden aangepast aan die nationale realiteit.
De meer overdraagbare les ligt in de onderliggende aanpak:
- Creëer de voorwaarden waaronder nationale belanghebbenden overeenstemming kunnen bereiken,
- systemen bouwen rond nationale wetten en instellingen,
- marktprikkels koppelen aan bestuurshervormingen,
- voldoende tijd investeren om het nationale eigenaarschap te laten ontwikkelen,
- en behandel de implementatie als een proces van continue verbetering.
De licentie van Ghana is een belangrijke mijlpaal, maar de diepere prestatie is het bestuurstraject dat dit mogelijk heeft gemaakt. Door die reis in een zevendelige serie te documenteren, heb ik onderzocht waarom Ghana aan het VPA-proces is begonnen, hoe het de beleidsvorming met meerdere belanghebbenden heeft veranderd, hoe de betrokkenheid al die jaren is gehandhaafd en hoe het nationale systeem voor het waarborgen van de wettigheid uiteindelijk is opgebouwd.
Voor landen, beleidsmakers en praktijkmensen die nadenken over wat er daarna komt op het gebied van bosbeheer, kunnen deze ervaringen minstens zo belangrijk blijken te zijn als de vergunning zelf.
Als voormalig directeur bij de Forestry Commission en als Ghana’s VPA-contactpunt, Chris Beeko leidde de ontwikkeling van de nationale systemen voor het garanderen en traceren van de wettigheid van hout (GhLAS).
Bannerafbeelding: Bosbouwfunctionarissen en Europese handelsvertegenwoordigers in Sefwi Wiawso, Ghana. Afbeelding met dank aan het European Forest Institute via Flickr.
Zie gerelateerde dekking:
Terwijl Ghana het eerste ‘gouden standaard’-hout naar de EU verscheept, blijven er vragen over de toekomst van FLEGT bestaan (commentaar)
Ghana trekt wetgeving in die bosreservaten openstelt voor mijnbouw
Zware regenval tijdens de kritieke periode van de cacaoteelt heeft de opbrengsten van Ghana getroffen
Ghana roept zijn eerste beschermde zeegebied uit
